Наверх

«Аргументы недели» № 48 (289) Бюджетный круговорот

08.12.2011 00:00
Едва выделив деньги из казны, чиновники требуют их обратно

Ксения Ларина

Жители страны едва ли не ежедневно слышат об астрономических суммах, выделяемых государственной казной на решение самых разных проблем. В 2011 г. действуют 57 федеральных целевых программ, которые охватывают широкий круг задач – от развития космических технологий до повышения безопасности жилых строений в сейсмоопасных районах. Свои целевые программы пишут и регионы. Однако ощутимого результата население зачастую не видит и справедливо возмущается.
Надо отдать власть имущим должное: государство не жадничает и деньги по программам развития в большинстве случаев выделяет. Правда, с жёстким условием. Освоить щедрый дар получатели обязаны до конца финансового года, который наступает 25 декабря (для программ, рассчитанных на несколько лет, это правило распространяется на долю, которая расписана на текущий год). Иначе деньги придётся отдать обратно. Это условие сводит на нет все благие намерения. Очень часто львиная доля средств спешно и, как следствие, безграмотно тратится в последние месяцы года. Сейчас эта лихорадка в самом разгаре: до наступления «часа икс» остались считаные недели.

Три потока
Все деньги, которые приходят из вышестоящих бюджетов, можно поделить на три вида. Первый носит название субвенций. Эти деньги полностью даёт федеральный центр, и предназначены они для решения важнейших социальных задач. К ним относятся, к примеру, иммунопрофилактика и льготное обеспечение лекарствами. Вторую группу составляют дотации. Они нужны для того, чтобы уберечь от нищеты самые небогатые территории. Их тратят на заработную плату, субсидии по оплате услуг ЖКХ и другие похожие нужды. Не выделять субвенции и дотации власть не может, так как от этих средств зависит минимальное благополучие жителей. Поэтому деньги полностью уходят на текущие траты в течение года, и проблемы неосвоения их не затрагивают.
Сложности возникают с третьим видом финансовых потоков – субсидиями. Их предписано тратить на так называемые целевые программы развития: строительство и капитальный ремонт жилья, реконструкцию дорожной сети, совершенствование материальной базы больниц, школ и учреждений культуры, развитие социальной инфраструктуры на сельских территориях и т.д. (Почему федеральные чиновники сочли, что благоустроенное жильё, современные больницы и хорошие дороги не считаются обязательным условием для нормальной жизни и поэтому не финансируются гарантированными субвенциями и дотациями – вопрос отдельный. – Прим. авт.)
Просто так эти деньги никто не выделит. Во-первых, субсидии даются только на условиях софинансирования. Это значит, что регион или муниципалитет должен определиться, сколько денег на «благое дело» он добавит из собственного бюджета. Во-вторых, вышестоящая власть не даст финансирования без подробной заявки, где до мелочей расписан проект траты казённых средств. Наконец, именно в отношении субсидий действует железное правило: не освоил до конца финансового года – обязан вернуть.
«Эта практика появилась примерно три года назад, с началом кризиса, – рассказывает Александр Дерюгин, заместитель директора Центра фискальной политики, специалист в области межбюджетных отношений. – Таким способом федеральные власти решили припугнуть чиновников на местах, чтобы те, рискуя лишиться и без того скудного финансирования, работали эффективнее. В итоге в Бюджетном кодексе появилась соответствующая поправка».
Тем не менее острая фаза кризиса, если верить власть имущим, миновала. А правило осталось – и породило очередной парадокс российской действительности. Если в 90-е проблемой было получение средств, то теперь – вечный страх, что деньги, едва появившись, «уплывут» назад.

Кстати
Показателен диалог, состоявшийся между автором материала и заместителем главы администрации одного из райцентров Ярославской области (фамилию и район не называем по понятным причинам). На просьбу рассказать о сложностях, связанных с возвратом неосвоенных средств, собеседник отреагировал неожиданно бурно:
– Вы хотите, чтобы я вышестоящую власть ругал? С ума сошли?
– Ругать необязательно. Если в вашем районе всё хорошо и проблемы удаётся решать, мы об этом с удовольствием напишем.
– А хорошего я вам тем более не скажу. Потому что сказать нечего. Извините.
Как говорится, без комментариев.

Ты скажи, чего ты хочешь…
Красивый и стройный на бумаге, на деле механизм получения субсидий превратился в каторгу. Сначала регионы и муниципалитеты долго и мучительно, порой по несколько месяцев, пишут заявки. По словам главного научного сотрудника Института экономики РАН Тамары Кузнецовой, выполнить эту работу грамотно и в срок удаётся немногим. Квалификация управленцев угрожающе низка и во многих регионах, и в подавляющем большинстве муниципалитетов.
Неумение местных чиновников писать заявки федеральный центр сполна «оценил» в начале этого года. Ещё в 2010 г. власть имущие радостно объявили о выделении беспрецедентной суммы в 460 млрд. руб. на модернизацию системы здравоохранения. Дело оставалось за малым – получить «с мест» чёткие перечни того, что необходимо сделать. Однако к концу марта Минздравом было утверждено лишь 5 (!) региональных программ. После высочайшего окрика, который последовал аж от премьера В. Путина, началась лихорадочная работа. К концу июня Т. Голикова сообщила, что все программы наконец готовы. Хотя, если по-хорошему, вся работа должна была быть выполнена ещё в январе. И можно ли поручиться за качество этих проектов, подготовленных в дикой спешке?
«Такая огромная сумма «свалилась» на регионы и муниципалитеты в первый раз, – говорит Юрий Крестинский, директор Института развития общественного здравоохранения. – Задачи такого масштаба на местах решать не привыкли – отсюда и задержки. Кроме того, у многих субъектов программы получились рамочными: в них обозначены не конкретные мероприятия, а лишь примерные направления трат. А это может привести к тому, что, когда дело дойдёт до выполнения работ, снова возникнут трудности».

Заметки на полях
Необходимость возврата неосвоенных средств сыграла свою роковую роль в судьбе многострадального авиадвигателя НК-93, за которой «АН» давно и пристально следят. Минфин никогда официально не отказывался от выделения средств на испытания. Но в 2009 г., например, средства пришли… в ноябре. Через полтора месяца их забрали. Формально Минфин абсолютно прав. А по совести?
Гонки на выживание
Когда «первый круг ада», связанный с подготовкой заявок, наконец пройден, «наверху» принимают решение о выделении средств. Этот процесс тоже небыстрый: во многих случаях деньги поступают в августе-сентябре. Тут-то и начинается самое интересное. Регионам и муниципалитетам в соответствии с пресловутым законом о госзакупках предстоит провести конкурсы, найти подрядчиков и каким-то чудом освоить средства за оставшийся срок.
С федеральными целевыми программами (скажем, с той же модернизацией здравоохранения) дело обстоит чуть проще. Они, как правило, рассчитаны на несколько лет, и в большинстве случаев принимается решение о переносе средств на будущий год. В отношении единовременных субсидий (например, на ремонт или коммунальной инфраструктуры, или дорог в конкретном городе или районе) это правило не работает. Не успели освоить – сами вино¬ваты.
«Нас загоняют в невыносимые условия, – комментирует ситуацию Иван Цецерский, мэр г. Пскова. – От объявления конкурса до заключения договора подряда проходит в среднем полтора месяца. А мне, например, только в октябре дали деньги на ремонт дворовых территорий. И что делать? Асфальтировать проезды при минусовой температуре воздуха? Вот и крутись как хочешь. Наша администрация решила проблему, немного подкорректировав планы: асфальт решили не класть, ограничившись земляными работами – но зато охватили больше дворов, чем планировалось. Однако зачастую руководители муниципалитетов поступают по одному из двух сценариев: либо начинают осваивать деньги по заданному сценарию любой ценой, либо вообще их не берут, чтобы не ввязываться в эту гонку».
Те, кто всё же ввязался, выкручиваются как могут, не уставая ругать последними словами пресловутую тендерную систему. «Самая большая наша проблема – это невозможность работать с теми подрядчиками, за которых мы ручаемся, – рассказали «АН» в администрации Краснозёрского района Новосибирской области. – Приходят «варяги» из соседних областей, которых местная администрация знать не знает. Но они выигрывают конкурсы, и подряды приходится отдавать. А потом мучиться из-за некачественно выполненных работ!»
О подобных проблемах в районе знают не понаслышке. Сейчас, например, возникли проблемы с ремонтом детских садов. Подрядчик, выигравший конкурс, прислал на строительство бригаду таджикских рабочих. Семь объектов отремонтировали. А качество работ на восьмом оказалось настолько низким, что администрация района принимать объект категорически отказалась и потребовала устранить недостатки. Районная власть настроена оптимистично: руководители уверены, что к декабрю здание будет полностью готово. Тем не менее, если до «роковой даты» – 25 декабря – работы выполнены не будут, деньги формально окажутся неосвоенными.
Тем не менее кое-где, несмотря на сжатые сроки, в будущее смотрят с оптимизмом. «До конца финансового года всё освоим! – уверен Валерий Гужавин, главный врач ЦРБ в г. Верхнеуральске Челябинской области. – Уведомление о том, что пришли средства, мы получили в сентябре, но всю проектно-сметную документацию подготовили заранее. Денег нам дали ровно столько, сколько пообещали. Правда, региональный Минстрой слегка затянул с аукционом, на котором определялись подрядчики. Однако мы знаем ту компанию, которая будет работать на объектах, и полностью уверены в их профессионализме. Убеждён, что проблем не будет».
Справедливости ради надо отметить, что средства, которые уходят в вышестоящие бюджеты, чиновники обещают вернуть территориям в будущем году в том же объёме и часто «придерживают» их, не перераспределяя на другие нужды. Однако парадокс в том, что для получения тех же средств надо вновь проходить через ту же бюрократию: писать слёзные письма, добиваться решения вышестоящей инстанции, потом – терпеливо ждать, пока деньги поступят. И зачастую ситуация с неосвоением повторяется по прошлогоднему сценарию.
Казалось бы, о существующих проблемах надо кричать во весь голос, привлекая внимание федерального центра. Но на местах – тишина. И благостные отчёты, свидетельствующие о том, что деньги освоены и всё прекрасно. А если представители федеральной власти соберутся лично проверить, как обстоят дела, – долго ли соорудить очередную «потёмкинскую деревню»? Опыта в этом деле, к сожалению, многим руководителям не занимать.

Асфальт на вес золота
Одна из частых причин возврата средств по субсидиям, выделенным на капитальное и дорожное строительство, – дефицит строительных материалов: деньги есть, а тратить не на что. В ноябре в такой ситуации оказался целый ряд городов Мурманской области. Там региональное руководство щедро (и вовремя!) выделило средства на ремонт дорог. Субсидии получили 11 муниципальных образований из сорока. В муниципалитетах ещё в августе провели конкурсы, нашли подрядчиков, те с энтузиазмом взялись за работу… и выяснили, что асфальтобетонная смесь в Мурманской области – на вес золота. Как оказалось, её производят лишь два предприятия на весь регион. Оборудование там изношено настолько, что обеспечить резко подскочивший спрос эти заводы не в состоянии. Работы застопорились. А между тем, к примеру, в городе Оленегорске уже успели снять старое дорожное покрытие. Кроме того, наступили холода, и ремонт дорог в таких условиях требует дополнительных затрат от подрядчика (например, на грамотную транспортировку асфальтобетонной смеси). Словом, вести работы крайне сложно, а остановить – нельзя: если до конца финансового года деньги не будут потрачены, областной бюджет, как предписывает законодательство, заберёт их назад.
В похожем положении сейчас – педагогический университет в г. Шуя Ивановской области. В рамках федеральной целевой программы по развитию образования учебному заведению перепало аж 43 млн. руб. на возведение пристройки к главному корпусу. Сейчас эти деньги забирают назад. Причину чиновники формулируют так: «вследствие дефицита строительных материалов (плиты перекрытия) в Ивановской и соседних областях выполнение строительно-монтажных работ на объекте в 2011 году в полном объёме не представляется возможным». Сейчас 43 млн. уйдут в другие регионы, а в 2012 г. университету клятвенно обещают выделить эту сумму заново.
На фоне этих событий не знаешь, то ли плакать, то ли смеяться, листая официальный сайт администрации Ивановской области. На главной странице посетителей встречает следующий пассаж:
«Строительная отрасль в Ивановской области – одна из наиболее динамично развивающихся. Строительство и производство строительных материалов находятся на 3-м месте по вкладу в ВРП, доля этой отрасли в валовом региональном продукте составляет 11,5%. Строительный комплекс области объединяет 1240 строительные организации, проектно-изыскательские организации и около 12 предприятий промышленности строительных материалов. В отрасли строительства занято 3,6% населения».
Как ни крути, а никуда ни уйдёшь от плотно засевшей в головах рядовых россиян мысли о том, что страна и её руководство живут в разных измерениях. «Там», судя по всему, всё прекрасно. И плит для перекрытий в «их» Ивановской области явно больше чем достаточно. Поделились бы, что ли…

Коммунальный абсурд
Много хлопот у регионов возникает с освоением средств, которые государство выделило на капитальный ремонт и переселение из ветхого и аварийного жилья. Этим ведает специально созданный Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
Изначальный капитал фонда составил 240 млрд. рублей. Порядок получения денег сложнее, чем для других субсидий: помимо подробной заявки и софинансирования Фонд требует, чтобы регион выполнил ряд условий – например, довёл число ТСЖ до определённого количества и полностью монетизировал льготы по ЖКХ. При этом необходимость возврата денег в случае неосвоения к определённому моменту (примерно через два года после одобрения заявки) закреплена специальным федеральным законом.
«Раздача денег с соблюдением всех формальностей стала для фонда реформы ЖКХ самоцелью, – констатирует Дмитрий Гордеев, ведущий юрисконсульт направления «Городское хозяйство» Фонда «Институт экономики города». – Процедура подготовки заявок по крайней мере на первом этапе была так забюрократизирована, что бумаги в Москву возили чуть ли не микроавтобусами. В течение всех трёх лет, что работает фонд, значительная часть денег поступает в регионы ближе к концу установленного срока. Закон, требующий обязательного возврата средств обратно в фонд, окончательно добил благую идею. Спешка в поиске подрядчиков и процессе строительства приводит к тому, что регионы не решают жилищные проблемы, а создают фронт работ для освоения средств на капитальный ремонт. На мой взгляд, необходимо установить железное правило: если фонд отправил деньги в регион – они становятся принадлежностью того бюджета, куда они пришли. И отобрать их из-за того, что не потратили в срок, уже не имеют права».
К слову, Фонд реформы ЖКХ отбирает не только деньги, не освоенные вовремя, но и те средства, которые, на их взгляд, были потрачены нецелевым образом. Правда, представления о нецелевом расходовании у фонда, мягко говоря, странные. Показателен случай с Республикой Бурятия. Там с программой переселения из аварийного жилья справились на первый взгляд блестяще. Фонд выделил региону деньги на строительство по цене в 23,5 тыс. руб. за кв. метр для переселения 1,5 тыс. человек. Однако региональным властям удалось найти подрядчиков, которые согласились выполнить работы по более низкой стоимости. В итоге, в столице региона строительство жилья обошлось в 21 тыc. руб. за «квадрат», а в районах и того дешевле (19 тыс. руб.). Благодаря такой экономии удалось построить на 1 тыс. кв. м больше, что позволило дать людям более просторное жильё. Однако в фонде такие действия сочли… нецелевым использованием средств! Там подсчитали, сколько метров должны были ввести в эксплуатацию по установленной «сверху» цене и обязали регион возместить стоимость злосчастной дополнительной тысячи «квадратов».